中国民间素有清官情结。论及清官偶像，往往冠以“青天”尊号，故有“徐青天”（徐有功）、“包青天”（包拯）、“海青天”（海瑞）、“于青天”（于成龙）等等一群名载史册、光耀千古的清官名吏。其中，论名声之盛，“包青天”必首屈一指。
“包青天”，亦称包公，即北宋仁宗朝大臣包拯，字希仁。又因曾被封为天章阁待制、龙图阁直学士而有“包待制”、“包龙图”之称。元朝脱脱等人撰写的《宋史·包拯传》比较详细的记录了包拯成长为“青天”的过程。
包拯年少读书勤奋，“始举进士”，多次封官，先因“父母皆老”，辞职，再封监和州税，“父母又不欲行”，再辞职，后“亲继亡”，建庐墓守孝，“裴徊不忍去，里中父老数来劝勉”，仍不肯为官，因此得孝名，为世所闻。后来“知天长县”，智审“牛舌案”，机智名声大振。“徙知端州（今肇庆）”，不贪一砚，清廉有节守。此后便辗转于中央地方间为官做事。他“性峭直，恶吏苛刻，务敦厚，虽甚嫉恶，而未尝不推以忠恕也。与人不苟合，不伪辞色悦人，平居无私书，故人、亲党皆绝之。虽贵，衣服、器用、饮食如布衣时。”深为皇帝仁宗信任和民间百姓爱戴， 有“关节不到，有阎罗包老”美说。直到包拯亡故，后人深以为念，传闻纪事与其身，包公故事遂入小说评话，在民间广为流传，至今天尚有《三侠五义》、《小五义》、《包公案》等书传世。在流传中包公故事已远远失真，他也沿革着由普通人到圣人，直到神仙，成为天上文曲星星主，成就世间清正官员典范。
从正史到野传，包拯的形象无疑是伟大的。他直接救助了大批在司法、民事等各方面需要救助的人，代言了“正义”，树立了宋仁宗时段公务员队伍的正面形象，绝不负“青天”美名。
除去“青天”所包含的积极、正义作用外，包拯以自身的正直、才智和胆识，也为当时整个国家机器和官僚行政队伍作出了贡献。
史载：契丹“聚兵近塞，边郡稍警”，仁宗“命拯往河北调发军食”，包拯说：“漳河沃壤，人不得耕，刑、洺、赵三州民田万五千顷，率用牧马，请悉以赋民。”仁宗“从之”。
又，包拯任职天章阁待制时，曾“数论斥权幸大臣，请罢一切内除曲恩。又列上唐魏郑公三疏，愿置之坐右，以为龟鉴。又上言天子当明听纳，辨朋党，惜人才，不主先入之说，凡七事；请去刻薄，抑侥幸，正刑明禁，戒兴作，禁妖妄。”朝廷“多施行之”。
甚至于，连皇城宫阁内的皇家私事，包拯亦勉力直谏。立太子，仁宗问包拯：“卿欲谁立？”包拯说：“臣不才备位，乞豫建太子者，为宗庙万世计也。陛下问臣欲谁立，是疑臣也。臣年七十，且无子，非邀福者。”仁宗很开心的说：“徐当议之。”对于内勤，包拯请求“裁抑内侍，减节冗费，条责诸路监司，御史府得自举属官，减一岁休暇日”，仁宗都照办了。
哪怕在元朝人编撰的正史里，包拯在整体行政上的作为仍然值得称道。在这里，似乎就是唐太宗与魏征诚心合作共振朝纲的美景。包拯秉心操政，仁宗虚怀若谷，典范的明君贤相运作。再看当时臣子品行。仁宗手下有“四真”，真宰相富弼、真学士欧阳修、真先生胡瑗、真忠臣包拯，另外还有范仲淹、韩琦、文彦博等等名臣。如此壮观，想来仁宗时应该是国泰民安了。再看北宋时其他皇帝，自太祖赵匡胤以降，太宗、真宗、仁宗、英宗、神宗、哲宗等皆是大志之人。北宋名臣比起其他各朝也毫不逊色，都是一派欣欣向荣景象。可是，真正的历史是：宋朝时的政治版图仅存大唐一半不到，国家虽有发展，可始终不离动荡态势。外务事业，宋朝在对夏辽金等少数民族政权的武力斗争中从没有过一次实际胜利，连一直死心收复的幽云十六州也只能是梦里哭声，始终无法染指；内部事务，有外国学者统计称宋朝GDP占到全球的50%，其整体发展超唐压明，是中国封建王朝的顶峰，但依旧存在大量贫民、流民，贪官污吏多如牛毛——包拯神勇无比，断案无数，但个人的能力无法成为整体行政部门的共识和守则，其能经办、惩处的罪犯必是九牛一毛，农民起义此起彼伏，最著名的“水浒英雄”、方腊杨么起义，离其所在年代不远。“青天”的作用无法改变整体家国的大势，在那样内忧外患的时代，固然没有对物质上的渴求，但才智、胆色俱全的清官必然怀有一个“修身齐家平国治天下”的理想，因此与现实所产生的反差，必使其心中的郁结和压力必然远超他人。在某种程度上，清官也是亟需被救的普通人。
清官的救与被救，为何那么真实的呈现在一起呢？为什么在君臣清峻国家条件也不算恶劣的皇朝里却无法打开内忧外患的局面，国家始终一步一步的没于无望的深渊之中呢？从制度建设视角出发，同样的，在《宋史·包拯传》有合理的揭示。
首先，用人的权术化导致行政制度组织的混乱失序。包拯的时代，忠官直臣众多，可为国家栋梁，但贪官污吏同样多如牛毛。《宋史·包拯传》提到的佞臣奸官就有如张方平等人。忠官奸臣共事一朝各有所得，相互争斗不分胜负，这样奇异的状况，是宋仁宗的“皇术”思维所致，即皇帝为了稳固自身皇位，往往会采用所谓忠奸并重的方式制衡群臣。仁宗能察纳忠言，但也任人唯亲，史载常有阻碍臣子行事的莫名举动。在皇帝一言九鼎的时代，执政者对行政基础建设的权术化，势必造成行政人员之间的内耗，容易产生行政人员进退失据、行政管理秩序混乱的局面。
其次，行政架构臃肿，财政体系配置失衡。出于皇帝集权需要，在行政架构上，宋朝中央设有三司等密集架构，地方又设三使，各官衔又人员浮臃，数不胜数。因此，尽管GDP为世界之最，可要喂饱这浩浩官僚队伍，仍是大问题。外患严重，军事势必成为宋朝大力扩展的项目，军事支出占据财政比重相当高企。当时财政收入近十分之八都用于支出军事方面了，所以连包拯也多次明谏军队过大要求裁军。财政相当紧张。这样一来，皇室吃紧，财政危机自然转嫁于百姓。平民百姓饱受掳掠，只能作反，以致出现了宋江方腊杨么等等大规模的农民起义。
最后，行政立法与执法不力，不足应对繁荣国家和“国际”竞争任务。参考黄仁宇先生的中国大历史观，我们可以从更大地域范围去思考宋室衰薄的原因。在整个封建社会体系下，立法的问题全在于皇帝（或掌权独裁者）的个人素质，其问题弊端之大，不言而喻。在执法上，由于先天不足（立法能力及法规权威低下），执法队伍重个人发挥而轻制度化规范化执法，执法监管更是随人兴衰，这必然大大伤害到行政执法的整体效能。此外，旁边的西夏、大辽等少数民族国家励精图治，已经大有发展。明显的特征是官僚体制汉化颇重——大汉文化在当时处于先进地位。少数民族变得先进了，终于有与真正的汉民族政府对峙的根基，加上畜牧民族相对于农耕民族的马上优势，此消彼长之间，他们的军事优势不比百万之众的大宋差，反而能在冷兵器时代战争中取得优势，成为赢家——可怜火药术的发明并没有在宋对外的战争中发挥应有作用而沦为烟花表演等玩意儿。这也是宋朝政府屡屡遭遇败绩，与异族地位由“兄弟”（澶渊之盟）沦为“伯侄”、“叔侄”（南宋高宗），惨不忍言。
透过《宋史·包拯传》，可以读到一名清官的伟大和无奈。在清官的救与被救间，国家行政体系的系统化、制度化建设的重要性得到充分展示。应当确信，真正确立公平、公正、公开的行政普世价值，建立系统、全面、正义的立法体系，组建积极、实操、规范的行政组织，建设健全的执法体系和监督体系，营造一支依法行政、文明行政、正当行政的执法队伍，远比树立一个又一个清官偶像更为重要。
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