以德治国是周的理念，但如何把理念转化成手段？周选择了礼乐。
那么礼乐是周的发明的吗？并非如此，礼乐殷商就有，夏也有。而且，商人之礼是奢侈的，商人之乐也是华丽的，甚至特别重视音乐之美。
既然如此，为什么还说“周公制礼作乐”?
因为周公让夏商也有的礼乐脱胎换骨，使其与夏，商的礼乐完全不同。
首先咱们先看什么是礼乐：从甲骨文和金文的字形看，礼就是礼器，即祭礼；乐就是乐器，即乐舞。这就是本来意义上的礼乐。而周公做的事情，当然并不仅仅是把夏商的祭礼和乐舞重新编排一遍，而是要实现质的飞跃和变化，从而把它们变成一种制度。
换句话说，商的礼乐是仪(仪式)，周的是制(制度)。
周公是怎么做到的呢？
祭礼和乐舞都是有序的，比如在祭祀仪式上，接受致敬和礼拜的天神地祇、列祖列宗谁坐主席，谁算列席，要有一个序列;参加祭祀的人，谁是主祭，谁算助祭，也要有一个序列。如此，才能行礼如仪。至于乐舞，也必须当行则行，当止则止。起承转合，井然有序，才能斐然成章。
所以秩序是礼的本质，礼的精神。礼既然是秩序，那就可以用来处理人际关系，维护社会安定。这就是周公的礼。它的意义，当然不再仅仅只是敬神祭祖，更在于身份认同和社会责任。说得再明白一点，就是每个人有每个人的身份地位和社会角色，比如君臣父子，夫妻兄弟;也都有自己的权利和义务，比如君仁臣忠，父慈子孝。只要明确这一点，各自安分守己，就不会动乱。
礼背后的秩序是西周社会的定海神针，因此它必须被确定为制度，这就是礼制;必须被应用于政治，这就是礼治;必须成为普遍进行的教育，这就是礼教;必须成为类似于法律的东西，这就是礼法。
可是秩序的背后同样还隐藏着不平等。因为所谓礼乐制度，说到底就是“以等级定秩序”。按照这种制度，人与人之间是有高低贵贱之分的。君臣、父子、夫妻、兄弟，都不平等。而且，正因为不平等，才有秩序，叫“尊卑有序”。
这就无法让人心理平衡。
是啊! 人人生而平等，凭什么有的尊，有的卑？周公的办法，是用“乐”来调和。
什么是乐?乐是音乐，也是快乐。换句话说，音乐是让人快乐的，要想快乐就得像音乐。
那么，什么是音乐?音乐就是“乐音的运动形式”，而乐音的特点就是差异。不同的乐音，音高、音长、音强、音色，都不同。但组合在一起，很好听。可见不一样或不平等不是问题，关键在于如何组织。
组织的原则就是和谐，和谐则是多样统一。这也正是礼和乐必须构成同一个制度的原因所在。没错，礼辨异，乐统同；礼讲多样，乐讲统一;礼维持秩序，乐安定人心。人心安定，秩序就能维持;秩序井然，社会就会稳定;社会稳定，新兴的周也就能立于不败之地。
周其实也是在摸石头过河：因为“君权天授”，所以要“以人为本”；因为以人为本，所以要“以德治国”；因为以德治国，所以要以礼维持秩序，以乐保证和谐，即“以礼立序，以乐致和”。
天授是旗帜，人本是纲领，德治是“一个中心”，礼乐是“两个基本点”，这就是周公的思想体系。
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