税收现代化系列之八：中国税制现代化面临的主要问题

2018-02-09 姚轩鸽 税伦理

税收现代化系列之八：中国税制现代化面临的主要问题

【按语】税制现代化是税收现代化的重要组成部分。税制现代化的目标虽然可以任意制定，但优良税制现代化的目标却不能随意制定，必须从税制现代化行为事实如何的客观规律，经由税制现代化的终极目的推导出来。优良税制现代化的本性是客观的，不以人的意志为转移的。全面省察当下中国税制现代化，坦率地说，依然存在诸多深层次的问题，距离优良税制现代化的目标尚有很大的差距，任重道远，必须谋定后动，做好长期不懈努力的心理准备。

税制现代化既是一种自然演进的过程也是一种人为努力的过程，事实上，自然进行的税制现代化过程一刻也没有停止过。基于税制现代化精神实质与启示，省察当下中国的税制现代化，形势严峻，任重道远，主要存在以下问题亟待解决：

一、税制现代化的终极目的模糊

税制现代化的终极目的到底是什么？思考这个问题的专家学者寥寥无几。如果要问税制现代化的终极目的，大多会认为是为国聚财，或者认为是调节宏观经济，或者认为是调节国民收入分配的不公。这些不过是税制现代化的具体目的而已，并非终极目的。

税制现代化终极目的的模糊，其危害显而易见，注定是方向性的。既可能使税制现代化实践迷失方向、误入歧途，也可能使税制现代化建设志向不高、安于现状，缺乏前瞻性，丧失历史性机遇。

最令人担忧的是，长期以来我们无视“不伤一人地增进所有人的福祉总量”的帕累托最优原则，把仅仅适用于特殊情境，也就是征纳税者利益发生根本性冲突、不可两全的情境下的“最大多数人的最大利益原则”当作评定税制优劣以及税制现代化的唯一原则，其实践危害实在不可小觑。事实上，这也成为剥夺纳税人基本权利的遮羞布，使得大面积的权力剥夺变得理直气壮。

二、税制现代化仅仅遵从了人道初级原则，忽视了人道根本原则

人道自由意味着既要“把纳税人当人看”，也要“使纳税人成为人”。前者是人道的初级原则，后者是人道的高级原则。毋庸讳言，以往自觉不自觉的税制现代化，只是在浅表层次上展开，仅仅满足于关注弱势群体的纳税人。而深层次“使人成为人”的人道原则，也就是自由原则，至今依然仅为一些学者所呼吁，尚未真正实现税制的内在“嵌入”。

“使纳税人成为人”意味着要给纳税人最大的自由，就是要肯定和确立纳税人在税收治理活动中的主体地位，就是要把“未经同意不得征税”或者“无代表，不纳税”原则作为税收治理的先决基本原则。遗憾的是，这些原则至今与中国纳税人无缘。其结果是，征纳税人之间正常的主次关系彻底颠倒错位，致使中国的税制现代化民意基础不坚实。自然，国民与国家之间、征纳税人之间，就公共产品供求交换价款缔结的原初或衍生契约之权利与义务的分配，也就缺乏合法性的前提。自然，真正意义上的税制现代化也就无从谈起，只是徒有形式而已。

三、税制现代化的民意基础尚不坚实

由于政治体制改革的滞后，当下税制现代化的民意基础尚不坚实。因此，税制现代化便缺乏强大的动员力量，成为税务机关或者政府的独角戏。同时，由于缺乏对税权滥用现象实行有效遏制的“闭环式”监督机制，税权滥用现象的大面积存在也就成为税制现代化的最大障碍，致使税制现代化缺乏可持续发展的基础与动力。

因此，要夯实税制现代化的基础，根本说来，有赖于政治体制改革的实质性启动，关键在于建立税权“闭环式”监督制衡机制。如果税权缺乏长期有效的“闭环式”监督机制，税权的大面积滥用现象就会成为常态，税权的滥用必然背离税制现代化的终极目的，削减全社会和每个国民的福祉总量。

当然，面对现实的复杂性，首先建立纳税人利益表达机制，或是一种过渡性选择，有助于汇聚纳税人的税制现代化意愿。

四、碎片化、单一化是当下税制现代化的主要特征

在中国社会，自然的税制现代化进程从来都没有停止过，但自觉人为的税制现代化努力，究竟开始于何时也不敢妄论臆断。唯一可以基本认同的是，当下中国税制现代化的碎片化、单一化倾向有目共睹。

碎片化、单一化倾向税制现代化意味着，或者重视税制现代化具体目的，比如聚财、调节宏观经济、调节收入分配不公等问题，却忽视税制现代化终极目的问题；或者重视浅表层次人道原则的遵从，忽视深层自由原则的遵从；或者重视公正原则的遵从，忽视平等原则的遵从；或者以税制规范的某些具体要素作为优化的目标，忽视根本要素的优化，比如，重视税负“谁负”问题的解决，忽视最高税权合法性问题的解决；或者以税制规范作为优化和现代化的目标，忽视税制价值以及价值判断的优化；或者以税法作为税制优化和现代化的目标，忽视税收道德的优化；或者重视税制现代化形式要素问题，忽视税制现代化内容问题；或者重视税制现代化基本结构、完整结构问题，忽视税制深层结构问题；等等。

因此，当下中国税制现代化的推进，就不得不处于一种准自然发展状态，缺乏整体的规划与设计。不仅目标缺乏远、中、近期的设置，策略上也缺乏统一的部署与组织。而且，由于税制现代化的主观性、相对性与特殊性，很容易人为设定税制现代化的阶段性目标与内容，自觉不自觉地背离税制现代化的终极目的。

综上所述，税制现代化是税收现代化的重要组成部分。税制现代化的目标虽然可以任意制定，但优良税制现代化的目标却不能随意制定，必须从税制现代化行为事实如何的客观规律，经由税制现代化的终极目的推导出来。优良税制现代化的本性是客观的，不以人的意志为转移的。全面省察当下中国税制现代化，坦率地说，依然存在诸多深层次的问题，距离优良税制现代化的目标尚有很大的差距，任重道远，必须谋定后动，做好长期不懈努力的心理准备。

 （摘录于姚轩鸽著：《税道德观：税收文明的伦理省察与探寻》，西北大学出版社，2017年5月版。）