张国清  王子谦 : 21世纪分离主义：原因、趋势和教训

张国清  王子谦 : 21世纪分离主义：原因、趋势和教训

作者简介：张国清，哲学博士，浙江大学公共管理学院教授； 王子谦，浙江大学公共管理学院硕士研究生。

内容提要：
进入21世纪，分离主义更多表现出对民族国家解构而非建构作用。它们要么使用暴力对抗手段，同宗教极端势力、国际恐怖主义相融合，对民族国家稳定和世界和平构成威胁，要么在政治因素催化下利用公投等民主政治手段谋求温和的分离道路，  展现了全球化、宗教力量、政党政治、权力分配、经济衰退、科技革命等因素的作用。但是，无论采用何种形式、出于何种动因，21世纪分离主义试图消解原有民族国家主权的完整和统一，破坏现代民族国家体系，缺乏法理正当性，在本质上是解构性的。

关 键 词：分离主义/恐怖主义/全民公投/原因/趋势/教训

进入 21 世纪，分离主义没有随着大部分国家和地区民族矛盾和民族关系在冷战后调整完毕而终结：斯里兰卡泰米尔人、印度尼西亚亚齐人、西班牙巴斯克地区、英国北爱尔兰地区、中东库尔德地区等在追求民族独立道路中采取了暴力手段； 西班牙加泰罗尼亚地区，英国苏格兰地区，比利时弗拉芒地区， 加拿大魁北克地区等举行了希望从原有多民族国家分离出去的全民公投。2016 年11月9日，在最近一次美国大选中，共和党候选人唐纳德·特朗普打败民主党候选人希拉里·克林顿，成为第 45 届美国总统，导致部分选民不满。纽约、芝加哥、洛杉矶等地相继发生示威游行，抗议选举结果。 Yes California.org 网站策划在2019年进行公投，谋求加州脱离美利坚联合众国而独立，分离主义阴影笼罩在美国最大州的上空。随着极端宗教势力的全面复兴，世上有民族纠纷或冲突的热点地区不时发生恐怖主义事件。分离主义正在表现出新的诱因和趋势。

然而，“ 政治边界和民族边界不可能完全相等”。 有鉴于此，笔者将探讨 21 世纪分离主义的诱因，审视 21 世纪分离主义的趋势，总结分离主义带给世界的教训。

一、21 世纪分离主义：原因分析

民族像民族国家一样是想象的政治共同体， 具有非理性特征。分离主义对民族国家的解构体现了这种非理性特征。进入21世纪，填补意识形态真空的民族主义影响力慢慢褪去，民族政策失误伴随国家治理理念和治理能力的提升也在减少，外部势力对西欧和北美等发达民族国家难以造成实质性影响。 除了历史原因，诱发分离主义的传统解释已被消解，传统原因无法解释21世纪欧美西方国家颇为活跃的分离主义现实。笔者认为，以下因素可以解释21世纪分离主义产生的原因。

1.全球化的影响。20—21世纪之交，与民族主义浪潮相伴而来的，还有全球化浪潮。“世界性经济及政治系统整合程度的提高， 加剧了民族国家内部的族群分裂。”民族国家内部存在权力向上和向下移动的逻辑， 解构了非主体民族对国家权威的认同。

权力上移源于超民族国家力量出现， 造成民族国家衰落。伴随跨国公司、全球资本消解了民族国家的经济主权，联合国、欧盟等超国家组织分享和介入国家政治权力，全球化带来跨民族国家范围的经济、政治认同，产生了所谓的“后民族结构（post-national  constellation）” 或“ 后民族时代（post-nationalist era）”。国家对内的控制力、影响力甚至政治、经济等领域的实际权力部分让渡给超国家力量或实体组织，削弱了国内民众对本国政府权威的认可，国家经历了“去中心化”过程。民族国家本来就是想象的共同体，一旦“‘民族’从‘民族国家’中抽离出来，就会像软体动物被从其硬壳中扯出来一样，立刻变得失去形态”。欧盟的成立部分剥夺了非主体民族对民族国家的认同，转向期待直接加入欧盟可以得到同样的安全保护，更好地获得政治、经济权益的分配。这是西欧分离主义运动频繁发生的原因之一。

权力下移体现在中央和地方在政治权力、经济利益分配方面存在张力。 就政治权力而言，民主、共享、治理等概念借全球化之力向世界各地渗透，国家和地方的权力分配总体呈现出向地方倾斜的趋势。在经济上，由于部分地区自身资源丰富或经济实力较强，地区本身就可以作为经济单位与外界建立经济联系。这些地区的经济发展、政治话语权相对提升，对民族国家的主权认同不断降低。 在全球化和福利国家背景下，这些地区存在被剥夺经济利益的情况， 主权国家不但不能给他们提供经济上的互补利益，反而拖累它们的发展，于是强烈希望摆脱和主权国家的主属关系。 如北海油田发现后， 苏格兰不满北海油田收益和威斯敏斯特分享是苏格兰分离主义在近期愈发强烈的重要原因。Yes California 运动之所以发生，主要是因为经济利益原因，加州人民不愿意以自己的经济和科技成就去支持美国其他相对落后地区。

因此，全球化存在融合与冲突、一体化与碎片化的二律背反。 国家能力正在不断被超主权国家力量分享或转移给地区和地方层面， 国家能力在超国家力量、民族国家、地方层面进行重新分配， 民族国家的国家能力正在衰退， 使得非主体民族对国家认同感衰减， 他们相信可以跨越民族国家层面直接连接外界环境，实现民族发展。 这是“大规模的超民族主义与裂变的族群民族主义同时增长的自相矛盾现象”出现的原因。

2.宗教势力介入分离主义。在全球化冲击下，世俗化进程开始转向，“一种新的宗教模式产生，其目的不再是适应世俗化价值观， 而是为社会奠定一种神圣基础———如果有必要甚至可以改变社会。”全球宗教复兴（the  global  resurgence  of  religion）由此开始。“宗教日益具有显要性和说服力， 例如影响私人和公共生活领域中的宗教信仰、宗教实践和话语体系，宗教或宗教相关个人、非官方团体、政党和群体等在国际政治中发挥重大影响。”宗教教徒或组织数量增加，宗教影响力在公共领域凸显。“宗教从所谓的威斯特伐利亚的放逐，回归国际关系的中心。”随着“社会、经济和文化现代化的进程，文化认同和权威体系长期存在的纽带瓦解了。人们从农村转移到城市，脱离了他们的根基，从事新的工作或失业。他们被迫要和一群陌生人相互影响，暴露在新的关系模式中。他们亟需新的认同根源， 新的稳定关系以及新的道德规范使他们可以找到自身的意义及目标。 不论主流宗教还是原教旨主义宗教都可以满足他们的需求”。伊斯兰复兴主义、泛伊斯兰主义、泛突厥主义甚至宗教极端主义、原教旨主义“成为宗教冲突和分离主义的主要思想渊源和动力”。宗教复兴、民族主义、恐怖主义三者合流，给 21 世纪分离主义注入了更多不稳定因素， 使民族对立超越民族国家本身，演变为世界范围的“文明冲突”，扩大了民族分离主义的影响力， 使得国内民族关系的变动成为具有国际影响力的大事件。

3.竞争性政党对分离主义起着推波助澜作用。尽管存在分离主义和恐怖主义的合流，但作为21世纪分离主义的主流，以欧洲、北美等为代表的发达资本主义国家所在地区均选择由政党组织领导，在宪法制度框架内，以合法手段表达和追求分离的目标。 之所以会有政党组织，除了西方发达资本主义国家政治民主化程度高，政治文明先进， 有政党政治、民主传统外，也和民族（族群）、民族主义等概念的“政治属性”有关。 民族和民族主义的关系在于“民族主义不是民族自我意识的觉醒： 民族主义发明了原本不存在的民族“。民族主义“首先是一条政治原则，它认为政治的和民族的单位应该是一致的”，从原多民族国家内部分离出去，建立以本民族人口及其所辖地区为边界的新国家。 因此，民族分离主义是一个政治概念。如此创造或想象出来的“民族”，是试图分离的民族及其政党和政治势力实现政治诉求的物质载体，是为实现民族分离的政治目标而想象出来的共同体。在具体实践中，为了使“民族”有效参与政治活动，保证利益诉求的准确性和连贯性，最牢靠的组织形式就是政党组织。以其为载体，在宪法框架内合法分享国家政治权力，参与政治生活，表达民族利益诉求。选择这种方式不会使民族国家感受到该地区民族主义的崛起是对其主权的严重挑战， 反而更容易获得政治、经济权力的下放，从高度自治演变为完全独立，走上渐进式分离主义。由政党提议的全民公投是这种渐进式分离主义的显著特征。需要认清的是，政党有政党的弊端。 政党由人组成， 政党存在的根本目的是赢得人民的支持与获得更大的政党利益。

在渐进式分离主义取得进展或成功的地区， 都存在政党政治动作的政治现象。 中国台湾和香港地区也存在这样的政治现象。 “分离”是一个好议题。 政党通过追求民族分离，挑拨人民情绪，获得更多群众支持， 在现有体制下分享到更多政治权力。极端而言，追求民族独立，建立新国家，可以使该政党从参政党变成至少是短时期内的唯一执政党。正如曼瑟·奥尔森指出那样，“任何少数人的利益集团为了能够获得大多数人的支持，往往将一己之私说成是符合大众利益的事情，将‘官意’ 和‘民意’混合起来”，政党追求分离很难让人相信不存在基于政党和其领袖自身利益的考量。以苏格兰民族党为例，为了让更多人对独立公投投赞成票，苏格兰民族党极力鼓吹苏格兰独立之后的美好愿景，包括独立白皮书《苏格兰的未来》在内的有些数据明显存在问题， 有夸大独立后经济收益，忽略独立成本和困难的嫌疑。 这是基于党派利益对苏格兰民众不负责任的做法。

4.在国家和地区权力结构中， 过分放权会催生分离主义。21 世纪分离主义主要发生在欧洲、北美等发达资本主义国家。 这些国家政治文明发展程度较高， 在国家和地方关系上通常采取放权的政治策略。 面对地方兴起的民族主义，中央政府大多采取让渡政治、经济自治权力，设置独立议会的做法。但这种做法往往会起到相反的效果。尽管中央政府只想给予有限的地方“自治”权力，但是这种自治权力一旦失控， 反而被当地谋求分离的政党、群体利用，成为分离的助推器。 权力下放导致两种可能结果：“拉拢” 非主体民族， 或者被其“利用”用于追求分离。 这两种结果之间不存在明显的界限， 只能由民族国家根据本国实际情况进行尝试。在多次博弈之后，实现中央和非主体民族在权力和凝聚力上的平衡。

分权不一定是解决民族问题的正确方案。 单纯以为权力下放就可以延缓分离诉求是天真的。权力下放很可能使得非主体民族在意识形态上减少了对国家的认同，产生离心力，同时利用政治制度上的安排为其实现分离提供可能路径。 分权作为一种制度设计存在制度惯性。 权力可以逐步下放，但不可过度给予。 否则，收回权力一定会激化民族矛盾，引起非主体民族的强烈不满。 在这一问题上，苏格兰、魁北克地区由于过多权力下放，导致分离意识产生，激活了民族独立情绪。 同时，独立议会等也为分离的具体运作提供了制度空间。两个地区多次通过展开独立公投追求分离目标。但也要看到， 西班牙中央政府向地方的权力让渡维持了国家稳定和统一。 西班牙设立17个自治区，赋予其自治权，使得加泰罗尼亚、巴斯克等地区的民族分离运动趋于缓和，国内民族团结得到强加。 因此，放权在何种程度上会缓和民族矛盾，阻碍民族分离，在何种程度上会削弱民族凝聚力，给民族分离以精神支持和制度保证， 这是一个值得思考的问题。 出于各国民族问题、政治制度等的差异，这一问题恐怕要在各多民族国家反复进行中央-地方权力分配，即在分权的尝试和博弈中才可回答。

5.全球经济衰退和要求发展地区经济的矛盾也会导致分离主义。“主权国经济脆弱会加剧外围民族对主权的要求。 ”2008 年金融风暴和随后的欧债危机严重打击了北美和欧洲经济， 持续的经济衰退加剧了非主体民族对中央政府的质疑和反感， 产生了摆脱被同一国家其他地区及中央政府的无能所拖累，分离出去自主发展会更好的想法。还有一些经济相对落后的地区担心自身地位在全球化浪潮中进一步被忽略， 倾向于通过分离于原有主权国家，强化自身地位，参与世界经济。 比如，自2009年以来，西班牙经济一直处于低迷状态， 居高不下的失业率和银行坏账率及其他一系列错综复杂的问题使得西班牙陷入经济衰退的泥潭。根据加泰罗尼亚政府的数据，2009年加泰罗尼亚上缴的税收占中央政府收入的 19.5%， 但只获得14%的转移支付。 因此，存在加泰罗尼亚对中央政府的糟糕经济买单的情况。作为西班牙经济最发达地区之一，拥有先进制造业、冶金业、化工业等实体经济，旅游业等第三产业日益兴旺的加泰罗尼亚，难怪会产生“分离出去会更好”的念头。分权已经无法凝聚加泰罗尼亚地区对西班牙中央政府的认同感， 分离主义思潮伴随西班牙经济衰退在2009 年后又开始甚嚣尘上。

6.当代科技革命的影响。 高科技的发展尤其是社交媒体和通讯工具的革新，使得政治动员、咨询交流等通过互联网和社交网络迅速开展， 便利了分离主义的思想传播和实际运作。只要有网络存在，政府就很难打击甚至控制分离主义思想的漫延。“一个集团的觉醒不仅唤醒了另一个集团，也为它的民族主义和暴力提供了语言上和策略上的框架结构。”这种传播起到示范作用，使原本没有分离想法的民族萌生分离念头。

总而言之，21世纪分离主义存在多种原因， 每个原因都可能成为压垮民族国家的最后一根稻草，“稍有一点不正常都可以成为民族问题的发端”。需要区分的是，传统分离主义的原因部分揭示了当时分离主义的产生具有一定合理性，可以得到世人的同情。但是，进入 21 世纪，分离主义的原因只能佐证其不合理性和消极性：在历史因素逐渐淡化，民族政策失误甚少发生的情况下，仅仅基于全球化导致民族国家衰落和放权带来地方力量增强，在宗教因素催化下，利用科技进步带来的便利，以政党为分离诉求表达载体，借助经济衰退这一最现实最直接因素的作用谋求地方分离，是不合理、不正当的，其分离诉求无法被国际社会认同。21 世纪分离主义运动的消极性在其产生原因上可以得到充分揭示。

二、21 世纪分离主义：趋势分析

首先，进入 21 世纪，分离主义出现一些新趋势，对现有民族国家体系具有解构作用。 前苏联地区的分离主义直接源于“苏联对内实施大俄罗斯民族主义政策和对外推行大国沙文主义霸权，国内非俄罗斯民族感受到帝俄时期民族压迫的阴影， 东欧国家的人民则感受到具有殖民主义色彩的统治”。 但是，当分离主义浪潮逐渐蔓延至西欧、北美和亚非拉一些已经实现民族解放的国家和地区时，它产生了异化，不再是帝国主义或殖民地宗主国同殖民地国家人民之间的矛盾， 而是已建立的多民族国家内部单一民族的分离诉求。他们仍以“民族自决权”为正当性来源，追求“一族一国”的目标，希望民族国家在族群、语言与国家上领土保持一致。它具有破坏主权国家完整和社会稳定的消极性质， 成为影响多民族主权国家稳定和发展的重要障碍。 法国科西嘉、西班牙加泰罗尼亚、加拿大魁北克、英国苏格兰和印度尼西亚亚奇等地区存在的民族分离运动都具有如上特点。

其次，进入21世纪，“和平的民族分离运动很少发生”，分离主义存在同恐怖主义融合的趋势。这种情况多发生于亚非拉地区以及西欧北美中的落后国家和地区。“恐怖主义者进行恐怖活动有可能是理性思考的结果”。分离主义和恐怖主义相勾结。如果政治机制和协商谈判无法实现独立目标，分离主义者就会诉诸于暴力形式。从暴力到极端暴力的选择，是由于谋求分离的非主体民族一般处于“ 政治地位、经济地位、文化影响、人口规模、 宗教信仰和生活习俗等方面处于社会非主流的情况”，因此“与政府进行常规战争无异于军事上的自杀”。通过匿名方式制造事端或诉诸极端暴力即恐怖主义就成了分离主义者的唯一选择。“战略性地诉诸暴力可迅速吸引注意力。”这种注意力来自国内和国际两个层面：本国政府会对该民族问题进行关注，并很有可能出于维持国家稳定民族团结的考虑优化该民族的生存环境，从政治、经济等角度赋予其更好的政策和制度环境；此外，就算本国政府选择忽略，在全球化时代，国际舆论也会形成压力， 迫使该国政府关注民族政策和民族问题。因此，分离主义者倾向于选择恐怖主义作为其表达政治诉求，追求分离目标的手段。分离主义成为恐怖主义“最持久、最强有力与最致命的根源之一”。

民族分离主义和恐怖主义勾结存在三个特点。 （1）由于民族、宗教和恐怖主义的关系错综复杂， 基于民族分离主义的恐怖主义常带有浓厚宗教色彩。 分离主义，恐怖主义和宗教三者合流，使得问题愈发复杂，不断延伸出新的冲突与对立。 在21 世纪，冷战时期被高度关注的意识形态之争走向终结，宗教力量全面复苏，基于民族分离主义产生的恐怖主义在宗教催化下愈发突出。（2）外部力量介入痕迹明显。一是跨国民族的“母国”支持邻国内部的民族分离运动， 二是大国干涉染指多民族国家内政并为其中一方提供武力支持以获得政治、经济利益。（3）手段越发血腥暴力，针对对象逐步转向无辜群众而非政治性目标。 他们往往在公开场合，以普通民众或大型民用建筑为目标，用残忍手段制造规模较大的恐怖袭击活动， 试图获得当局的注意并获得国际关注。 比如，2002年10月， 车臣恐怖分子在莫斯科轴承厂文化宫制造了劫持人质事件，最终导致128名人质死亡，500多人受伤。 2004年8月，车臣恐怖分子袭击了俄罗斯两家民用客机，导致90余人遇难。 同年9月1日， 车臣分子跨境进入北奥塞梯共和国一中学劫持了1000多名人质，最终使得包括157名儿童在内的335名人质遇害，700多人受伤。

第三，21 世纪民族分离主义者表达诉求的手段存在和平、合法的方法，采用温和的分离主义形式。 这种趋势主要存在于经济和民主政治相对发达的西欧、北美等国，是 21 世纪分离主义的主流。在这些国家，多民族间历史上不存在深刻的民族仇恨，生活中没有民族压迫或受到不合理的民族政策对待，民族问题本身并不复杂。结合其发达的民主政治以及通常通过赋予民族地区高度自治权力，设立单独地方议会等权力下放措施提高非主体民族的凝聚力， 其民族分离主义往往会采取公投等和平形式。

比如， 加拿大魁北克地区谋求独立的历史脉络就是以和平手段谋求民族独立的代表， 其领袖勒内·勒维斯克曾指出：“为了达到目的，民族主义是不可避免的，问题是如何运用它，因为没有人确信能控制住它； 我们所要做的就是尽力找到一条合乎逻辑的、理性的、宽容的方式。 ”除了加拿大魁北克地区和乌克兰克里米亚地区，英国苏格兰地区在追求独立过程中也采取了全民公投形式。尽管在形式上全民公投是温和的，对人民生产生活影响较小， 但在本质上是非主体民族借助中央政府对其重要性和特殊地位的过度强调与放权， 挑战了多民族国家体系。由于这种渐进的分离形式，或者说“温和的”民族分离主义多发生在民主国家，对民主制度产生了冲击。谋求独立的全民公投拷问了如下问题：在民族问题上中央政府是否应该放权；放权维系民族关系稳定和放权导致民族分离的界限在哪里；是否可以通过全民公投形式决定民族去留问题等。 由于全球化和一体化进程，这种多发生在发达国家或地区的分离主义对国际政治经济格局会造成深远影响。 诸如2014 年9月苏格兰独立公投和2016年6月英国脱欧公投就是地方分离主义影响全球政经格局的有力佐证。

第四，21世纪分离主义实体——民族也在淡化，在界限上变得模糊。分离主义者也许不是传统意义上在历史起源、文化、宗教、语言等方面存在共性，与其他族裔有明显区别的一群人。他们可能仅仅是“想象的政治共同体”，在对某一方面有相同利益诉求且选择采用分离手段实现诉求后，他们相互承认，成为一个共同体，采取统一行动，成为追求分离的政治实体。使他们成为所谓“民族” 的， 是他们对某一共同利益的追求和相互间伙伴关系的承认，“而不是使这个类别的成员有别于非成员的其他共同特征”。实际上，民族和民族主义运动主要存在于反殖民主义和反帝国主义的特殊历史时期。 当反殖民主义和反帝国主义的历史使命完成之后，“民族” 概念伴随民族国家的建立而逐步淡化。比如，美国 2016 大选后，加州对独立的追求就是一种“泛民族的”分离主义追求。 加州人民相较于美国其他地区人民并不存在明显的历史起源、文化、宗教和语言差异。 加州人民作为追求分离的政治实体更多是通过“想象”联合，他们之间最普遍的共识可能只是认为“在特朗普上台后分离出去可以获得更好的发展”，而并非以“民族”关系为纽带。“民族”概念在其中是淡化了的，逐步退化成为一种“共同体”。分离主义政治实体的“民族”属性正在不断衰弱，出现“泛民族”共同体追求分离的政治现实。

综上所述，21 世纪分离主义存在在性质上走向消极， 在形式上向两极发展， 或与恐怖主义结合，  或利用政治制度采取和平手段， 分离主体的“民族”属性不断淡化等趋势，对现有民族国家体系起着解构作用。 在总体上从暴力恐怖走向协商和平。 更多非主体民族选择在民主政治制度框架内，运用合法手段与中央政府进行自治权博弈，逐步实现独立目标。 但这种渐进式分离运动在性质上仍是消极的， 形式的合法性掩盖不了根本意图的非法性。 温和的分离主义以温柔方式淡化了中央政府对该民族追求独立的警惕心理， 利用民主政治制度框架， 逐步寻求权力下放并最终导致中央和地方权力分配的不平衡。 这一过程相较于通过恐怖形式追求民族独立，更加具有隐蔽性。 随着民主化进程在全球不断开展， 它需要引起多民族国家的高度警惕。 其涉及中央和地方权力分配、民族政策、民主制度设计等问题也应引起学界关注。

三、21 世纪分离主义：教训分析

“近年来，全球多个地区的分离主义运动不断升温。 2014年，苏格兰脱英公投、鼓吹弗拉芒独立的新弗拉芒联盟党在比利时的大选中大获全胜、乌克兰克里米亚公投及西班牙的加泰罗尼亚公投尝试更是引起世界各地的高度关注。 这几家公投不但将其自身长期的分离主义运动推到高潮，而且为其他国家的分离运动提供了可借鉴样本。 与此同时， 这些分离活动不但挑战各宗主国的主权及领土完整， 其中诉诸暴力甚至恐怖主义的手段更是威胁到国际安全形势， 引发了国际社会的高度重视。”不过，同导致国家解体的民族分离主义的影响力相比，跨国共同体解体的影响力更具国际性。 2016年6月24日，英国政府公布脱欧公投结果，51.9%的民众投票赞成英国脱离欧盟， 欧共体遭遇严重认同危机。 英国脱欧公投后，英镑汇率大跌，国际金融秩序混乱，带来一系列政治经济格局变化。 之所以如此，是因为“欧共体保留着国家的价值，也保留着分离主义的价值，创造了政治资本的新形式， 民族主义者能够用它们来支持他们的自治主张”。21世纪分离主义的教训是多方面的，我们做出以下批评作为本文总结：

首先， 我们严格区分按照历史进程发生在不同地区的分离主义， 解释其对民族国家的不同影响。 发生于20—21世纪之交的分离主义运动，是前苏联和东欧地区的民族摆脱压迫和剥削寻求民族独立和解放的产物。这种“裂变性的民族主义”在尚未完成民族矛盾和民族关系调整的国家和地区存在一定历史惯性。因此，它仍然发挥着对民族国家的建构作用，在性质上是积极且正当的。 但是，进入 21 世纪，发生在西欧北美以及亚非拉已经实现民族解放的国家和地区的分离主义则产生了异化。 在没有民族压迫等因素下，仅仅出于经济利益的考量，受全球化、宗教复兴、现代通讯工具等新因素影响， 利用高度自治带来的权力便利和政党组织等实体，一些非主体民族试图谋求独立。这种多民族主权国家内部的分离主义具有破坏主权国家完整和社会稳定的消极作用， 成为影响主权国家稳定和发展的障碍，是非理性的和有害的。如同民族主义，分离主义也是一把双刃剑。 它可以是寻求民族自由解放构建新的民族国家的利器， 也可以是破坏多民族国家主权， 挑战现有多民族国家体系的“破门锤”。这其中西欧北美等发达的资本主义国家多采取公投等温和的手段， 而亚非拉已经实现民族解放的国家和地区的则多诉诸于暴力手段。就趋势而言，发生在西欧北美等发达的资本主义国家的温和渐进的分离主义， 呈现向全球蔓延的势态，是 21 世纪分离主义的主流。

第二，21 世纪的分离主义缺乏在国际法上的法理依据。 关于分离主义运动从内部威胁国家边界是否具有正当性的问题， 国际社会并未形成共识。 一般来说，多民族国家对民族分离均持否定态度。 现有民族国家体系仍然是世界划分国家、民族间边界的主流体系。 如下主张是站不住脚的：一个共同体一旦主张分离，便享有“一项从事分离的道德权利”（a moral right to secede）。

21 世纪的分离主义打着“民族自决权”和“仅有补救权”的旗号大行分离之事。 这两个依据不适合于 21 世纪分离主义运动。 从历史上看，民族自决权提出和最终被确立为国际法的历史发展过程是与 20 世纪非殖民运动紧密联系在一起的。 民族自决权不是一种 “绝对的无条件的政治原则或政治权利“。《给予殖民地国家和人民独立宣言》（1960 年）和《国际法原则宣言》（1970 年）等相关国际法强调， 只有在三种情况下可以支持民族自决：殖民主义统治、外国占领和强加的政治统治以及种族主义政权, 同时申明支持民族自决并不表示 “鼓励现存主权国家内部少数民族的分离独立的要求”。民族自决权是“受国外奴役和殖民压迫的被压迫民族摆脱殖民统治、 建立民族独立国家的权利， 也泛指各国人民都有不受外族统治和干涉、自由决定和处理自己事务的权利”。其概念的核心在于“自决”而非“分离”。 为此，布坎南建议对民族自决权应该采取名为 “ 孤立和增加（isolate and proliferate）”的策略进行修正以避免滥用和误解。 “孤立”是指一种在唯一补救权利的基础下有限的单边分离的权利，即将单边追求分离的行为认为是民族自决的极端形式， 并且与地区自治权利相区别；“增加”  则意味着给予地区自治权利协议更多选项訛輵輧。 21 世纪分离主义者无视民族自决权的产生历史背景和运用限制，歪曲其“自决”而非分离的概念核心，单纯将自决权等同于民族无条件拥有的分离权，是对民族自决权的滥用和扭曲。

除了民族自决权， 支持分离主义运动的另一个规范理论是“唯一补救权论”，即认为不存在一般性民族分离权， 只有在出现极端不公正的情况下，例如，在大规模持续性地违反基本人权，不正义地从一个合法主权国家中掠夺领土， 多民族国家持续、 严重以及无缘无故地违反地方自治权协议等情况下，某一民族才具有“补救性分离权”。21 世纪出现分离主义运动的国家基本属于政治文明、经济发达的国家，不存在对非主体民族的压迫与不公待遇。如果说一定有权力分配的不平衡，那也是他们基于非主体民族的政策倾斜、 利益优待太过了而不是缺失。

因此，21 世纪分离主义不存在正当的法理基础， 分离权从来不是一项法律权利，21 世纪分离主义和极端宗教主义、恐怖主义的合流等趋势进一步证明了其非合法性。 当今世界绝大多数国家都是多民族国家，众多民族也存在跨国而居的现实，如果通过鼓吹“自决权”、“人权”、“民主”等概念，扭曲民族自决权，无条件地用于所有民族，必然导致多民族国家的动荡，危及世界和平与稳定。“一国一族”  论者希望每一个民族都建立独立国家，是野蛮的且不可想象的。 “民族分裂主义势力在国际社会和相关国家中都不具有合理性与合法性。”我们认为，在国际法意义上，分离主义缺乏法理的正当性，存在道德真空，难以获得国际社会的普遍支持。

第三，对于极端分离主义，或诉诸于暴力的分离主义，国际社会应该毫不妥协地予以打击。诚然，“民族与民族之间的战争是一个反复呈现的现代性特征。 为了民族事业流血牺牲且视死如归的英雄神话对许多民族来说是至关重要的。 ”暴力或武力是民族国家起源与成长的必要因素。21 世纪分离主义在宗教全球复兴背景下与恐怖主义走到一起，出现了分离主义、极端宗教主义和恐怖主义三者合流的趋势，推崇极端暴力乃至于滑向恐怖主义深渊的分离主义已经成为民族或国家灾难的主要根源。国际社会应该重视由民族分离主义引致的恐怖主义活动，无论基于何种理由，恐怖主义就是恐怖主义，应该坚决打击，让其无藏身之地。

第四，要关注政治因素对分离主义的催化作用。区别于采用恐怖主义形式的分离主义，在欧洲、北美等地发生的分离主义运动存在政治原因：（1）高度自治权力的给予引致分离思想的产生；（2）代表少数民族利益的政党牵头实践分离的想法。 诸如，加拿大魁北克地区和英国苏格兰地区的分离主义都存在这两个政治诱因。

向非主体民族聚集的地方分配权力，是当代多民族国家面对民族问题的通用做法。中央政府试图通过政治、经济等方面的高度分权，结合种种优惠政策，实现拉拢非主体民族群众，提高其对民族国家认同感、归属感的目的。然而现实情况是，非主体民族利用特定的制度安排和难得的政治机会进行分离主义运动。这种对高度自治权力的滥用，需要我们重新思考对非主体民族的制度安排。过度权力下放会在意识形态和制度上诱发分离主义，高度民族自治权力代替民族权利剥削（或说民族压迫），将成为催生新分离主义的重要政治力量。 随着民主制度在全球范围内的建立以及分权、自治等多民族国家内权力分配观念的普及，这种破坏国家内部团结和稳定的分离主义有可能呈现出蔓延趋势。“民族国家应该量力而行，采取顺应本国国情的民族政策，以维护国家统一和民族团结为最基本前提，地方分权不得威胁中央集权。”放权应该基于多民族国家内部民族间权力分配的理性选择，而不是为了维持统一局面的政治妥协， 或者是某一政党为其执政利益需求而做出的短视许诺。 后者在非集权的民主国家、政党政治比较发达的国家更容易发生。 考虑到民主政治、政党政治作为国家政治水平的体现，其势必会向他国扩散， 而过度分权引致分离主义的浪潮将会越来越多， 需要给予重视。 至于在何种程度上的“放权”可团结非主体民族，何种程度上的“放权”会被分离主义者利用成为分离的基石是一个因国而异的问题， 这种团结和分离的边界是中央和非主体民族聚集地反复博弈的结果。 西班牙是成功的，利用分权控制了分裂，但英国和加拿大是相对失败的，分权反而招致了分离势力的抬头。 这是一场危险的博弈和较量，需要中央政府的智慧。 此外，诸如英国、 加拿大等民主国家出现了代表非主体民族参与政治生活， 在宪法框架和政治结构内牵头实践分离想法的政党。 然而，这些政党只是绑架了群众的分离情绪，利用民族创造话题，为实现政党自身利益服务。 显然，在分离之后成为新国家唯一执政党是充满诱惑的。

第五，温和的分离主义仍然是分离主义，是以分裂民族国家为目的的。 恐怖主义固然使得分离主义不具备任何合法性， 但温和的分离主义仍不能因为其温和性而获得正当性。 温和的分离主义多发生于存在过度权力下放、民主政治发达、民族历史问题并不复杂的发达国家。 这些国家的非主体民族会采取全民公投等在该国宪法框架下合法方式进行分离运动。 这印证了马特·科沃特（Matt Qvortrup）的说法：“当旧有体制无力阻挠分离主义运动时，便会发生涉及分离主义的全民公投。当国际体系的权力平衡正在调整时，涉及分离主义的这些条件已经多半具备。”分离主义一旦起动，便难以停下来。通过全民公投，某个单一民族从原有国家分离出来，实现民族自治和独立，或建立新国家，这已经成为当前全球民族主义的新潮流。1995年的加拿大魁北克地区，2014 年的英国苏格兰地区，2017 年的西班牙加泰罗尼亚地区，都试图运用全民公投形式脱离原属主权国家。分离主义利用全民公投等温和形式，使得分离主义运动的激进程度趋于和缓，产生了从对抗和冲突向协商和和平的转变，从建立新国家诉求向获得高度自治诉求的转变。尽管全民公决使分离主义显得温和，但是它仍然是危险的，仍然对民族国家产生解构作用。此外，全民公投不会是一次性的，只要条件成熟，仍然会一再地被利用。分离主义者必然会卷土重来。 因此，温和的分离主义尽管在形式上从对抗与冲突转向协商与和平，规避分离主义和民族主义运动运用暴力带来的战乱和动荡，但是它掩盖不了其解构民族国家的消极影响。换言之，即使是温和的分离主义，也是丑恶的。分离主义有向全球蔓延的趋势，我们需要警惕分离主义对民族国家产生的解构作用。在非主体民族自治或独立势力与主体主权国家权力的博弈中，既没有无损害的分离，也没有能双赢的分裂。随着全球化、区域一体化、民主化进程的发展，分离主义也在向超民族国家的国际组织蔓延。虽然潜藏或已经发生的分离主义是温和的，但是它仍然会对民族国家主权、区域一体化、跨国联盟起着消解作用。“从理论上讲，我们很难判断民族国家的统一和分裂、融合和分离究竟谁优谁劣。 不过，在实践上，无论统一还是分裂，无论融合还是分离，都可能引发民族国家内部不同民族之间的冲突、纷争、骚乱甚至战争。”分离主义者终将损害国家利益，侵蚀国家主权。站在维护国家利益和国家主权的立场，温和的分离主义在性质上仍然是丑恶的。因此，任何形式的分离主义——包括温和的分离主义， 都不是好东西。

最后，假如现代民族国家体系危机将成趋势， 假如民族国家主权之下的非主体民族将获得决定自己民族去留的宪法权利，那么，用和平民主方式解决民族自治诉求或民族国家的边界争端就应当受到欢迎。若从解决民族自治或独立问题方法上考虑，诉诸于和平的人民公投比诉诸于暴力或武力当然要好得多。因此， 我们引用莎拉·万博（Sarah Wambaugh）的一段话来结束本文：“不存在划定国界的……完美办法。问题在于要对不同选项进行筛选，亦即要在各种不完美办法之间作出选择。无论允许主权问题通过征服来解决，还是允许其通过由列强把持的和平会议来解决，后者把决定办法一会儿诉诸于战略考虑，一会儿诉诸于语言统计，一会儿诉诸于历史，一会儿又诉诸于地缘或经济标准——这些办法都不如诉诸于民主原则更令人满意。因此，可以确定的是，我们不妨把公决视为政治科学工作坊的一个工具 。 ”

　本文来源：《浙江社会科学》2017年第2期第4-12页，浙大政治学