政策决策最求的不是效率，是秩序和稳定。

黑匣子模型，从表面上看是最求国家利益最大化，国家利益是清晰的，明确的，它就像一个机器开动一样，不折不扣的执行下去。但政府并不是一个人的决策，而是一群人的决策，这群人各有各的利益，各有各的权利，他们会互相协调，也会互相竞争。所以不如说是组织机构的产物。

从组织的角度看到：第一、政策决策都是组织机构的产物。第二、各类问题按其不同的领域由不同的组织机构负责。第三、政策决策的主体不是国家，而是一个松散地联合在一起的组织。第四、组织机构最突出的特征就是按照程序办事。第五、政府会始终处于集权与分权的紧张状态。

照章办事可以减少风险、提高效率，但也会使组织变得更加保守、更加僵化、难以协调。

出于分工和效率的原则出现组织，渐渐地每个部门都会形成各自的文化，这种文化的产生，是应对过去出现的情况是，一点一滴的积累出的经验。每个组织。都会非常强调程序。因为一个能够运行的组织，就是要确保其成员，不过是谁，什么情况下都能保证完成工作。

但是，如果政府一定要照章办事，不能随随便便更改，不懂得灵活的变通，又可能导致更大的灾难。

政府的目标与限制。

政府的目标就是社会福利的最大化。官阶越高，责任越大。虽然有的时候看上去各个部门都是在追求自己的利益，但多数情况下，这也是为了做好本职工作。

既然是社会福利的最大化，那么就有容易受到一些条件的限制。第一个就是财政，面对目标与财政资源有限的矛盾。第二个约束条件就是人力资源。不同的工作对于人力资本投资的矛盾。等等。

苏联在古巴部署导弹，更多地考虑的是国内的政治，而不是对美政策。

苏联在古巴大规模部署导弹。并不是因为是苏联为了帮助古巴对抗美国，也不是因为苏联想用在古巴部署的导弹为谈判筹码，换取西方在柏林问题上的让步。而是苏联已经意识到自己在洲际导弹方面落后于美国，而中程和中远程导弹的数量又多于美国。

伊朗扣押美国人质，并不是伊朗针对美国的外交政策，而是伊朗内部政治斗争的一种策略。

1979年伊朗人质危机。1979年，伊朗的好战分子闯入美国驻伊朗大使馆，扣押了人质。这并不是伊朗针对美国的外交政策，而是伊朗内部政治斗争的一种策略。伊朗当时的政坛上既有以霍梅尼为代表的激进派宗教势力，又有温和的世俗派势力。在权力斗争的过程中，占领美国大使馆、扣押美国人质，变成了一种有效的群众动员策略和政治斗争的筹码。等到伊朗内部政治斗争尘埃落定，霍梅尼大权在握，这些美国人质也就失去了价值，因此伊朗和美国的人质谈判才进展得更快，并在最后得到了解决，人质被释放了。